• Tweet

Finansowanie modernizacji technicznej Wojska Polskiego w latach 2023-2026

     Rosyjska agresja na Ukrainę dokonana w lutym 2022 roku spowodowała przyspieszenie procesu modernizacji technicznej Sił Zbrojnych RP. Co kilka tygodni szef MON Mariusz Błaszczak informuje o zawieraniu umów na dostawy nowego sprzętu wojskowego, a w drugiej połowie br. można spodziewać się podpisania kolejnych kontraktów modernizacyjnych wartych dziesiątki miliardów złotych. Do opinii publicznej docierają również (mniej lub bardziej prawdziwe) informacje o kredytach zaciąganych przez nasz kraj na modernizację armii. Czy obecne zakupy sprzętu wojskowego to faktycznie przełom? Ile Polska na nie wyda w latach 2023-2026 i skąd rządzący planują znaleźć na ten cel pieniądze? Ile z tych wydatków trafi do polskiego przemysłu obronnego? To pytania na które w niniejszej analizie postaramy się udzielić odpowiedzi.

Wartość aktualnie realizowanych przez Agencję Uzbrojenia umów na dostawy amerykańskiego sprzętu wojskowego przekracza kwotę 78 mld PLN. Fot. MON.

Ile wydatkowano na modernizację techniczną w latach 2014-2021?

  Aby mieć punkt odniesienia dla obecnych wydatków modernizacyjnych, warto przypomnieć ile na ten cel wydatkowano w latach 2014-2021. W tym okresie źródłami finansowania modernizacji technicznej były środki finansowe pochodzące z części 29 budżetu państwa „Obrona narodowa” ujęte w ramach Planu Modernizacji Technicznej (PMT) oraz środki z Funduszu Modernizacji Sił Zbrojnych (FMSZ). Łącznie w tym okresie wydatkowano 95,0 mld PLN, w tym 90,3 mld PLN w ramach PMT i 4,7 mld PLN z FMSZ. W podziale na poszczególne lata (łącznie PMT i FMSZ) wyglądało to następująco:

• w 2014 roku 8,291 mld PLN;
• w 2015 roku 12,275 mld PLN;
• w 2016 roku 9,257 mld PLN;
• w 2017 roku 9,429 mld PLN;
• w 2018 roku 12,707 mld PLN;
• w 2019 roku 11,530 mld PLN;
• w 2020 roku 16,834 mld PLN;
• w 2021 roku 14,647 mld PLN;

  Choć wydatki na modernizację w kolejnych latach konsekwentnie rosły (w 2020 roku były już dwukrotnie wyższe niż w 2014 roku), to uwzględniając inflację i wzrost PKB Polski trudno było mówić o jakimś przełomie.

  Warto także zwrócić uwagę, że były to wydatki zarówno na zakupu nowego sprzętu wojskowego (w tym kierowanych pocisków rakietowych), modernizacje starszego sprzętu, prace badawczo-rozowjowe oraz remonty. Druga ważna uwaga, ww. wydatki nie obejmowały kosztów zakupów amunicji, które finansowane były i są w ramach Planu Zakupu Środków Materiałowych.

Przełomowe lata 2022-2023

  Choć prace nad ustawą o obronie Ojczyzny rozpoczęto już w 2021 roku (projekt opublikowano w listopadzie), to została ona przyjęta w marcu 2022 roku, już po rozpoczęciu rosyjskiej agresji na Ukrainę. Początkowo projekt ustawy zakładał podniesienie wydatków na obronność do poziomu 2,5% PKB od 2026 roku, ale w toku prac legislacyjnych zapisy w tym zakresie zmieniono i wprowadzono wymóg wydatkowania co najmniej 3% PKB już od 2023 roku. W ustawie przewidziano również utworzenie pozabudżetowego Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ) zarządzanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK), który zastąpił FMSZ. Z nowego funduszu można finansować nie tylko zakupy sprzętu wojskowego, ale także amunicji. Co jednak istotne, na potrzeby FWSZ wprowadzono możliwość pozyskiwania środków z mechanizmów dłużnych (tj. kredytów czy obligacji). W rezultacie, już w 2022 roku na zakupy i modernizacje sprzętu wojskowego wydatkowano 29,1 mld PLN, w tym blisko połowę tej kwoty, tj. 14,5 mld PLN z FWSZ (z czego 9,9 mld PLN z tytułu zaciągniętych kredytów). Były to wydatki dwukrotnie wyższe niż w 2021 roku.

  Budżet na modernizację techniczną w 2023 roku zaplanowano już w wysokości 67,2 mld PLN, w tym 40 mld PLN z FWSZ (z czego 30 mld PLN z mechanizmów dłużnych) i 27,2 mld PLN z PMT. Jeśli ten plan uda się zrealizować, będzie to oznaczało ponad czterokrotny wzrost nakładów w porównaniu z 2021 rokiem. W samym 2023 roku planuje się przeznaczyć na zakupy sprzętu wojskowego tyle, ile łącznie wydatkowano przez 5 lat w okresie do 2013 do 2018 roku (!). To już niewątpliwie będzie przełom. 

Co już zamówiono?

  Obecnie można wymienić 120 głównych umów na dostawy i modernizacje sprzętu wojskowego zawartych w latach 2015-2023 przez Agencję Uzbrojenia (lub wcześniej Inspektorat Uzbrojenia) których płatności przypadają na ten rok oraz na kolejne lata. Ich łączna wartość wynosi ok. 234 mld PLN brutto, z czego płatności przypadające na lata 2023-2026 według autora można szacować na ok. 161 mld PLN brutto.

  W jaki sposób określono tę kwotę? Wartość poszczególnych umów została rozłożona proporcjonalnie na planowane lata dostaw, a następnie policzono sumy dla kolejnych lat. O ile płatności w poszczególnych latach mogą być obarczone błędem, do suma dla okresu czterech lat nie powinna już odbiegać istotnie od rzeczywistości. Warto także mieć świadomość, że w przypadku umów na modernizację techniczną zazwyczaj stosuje się zaliczki i płatności częściowe po realizacji poszczególnych transz dostaw. Oznacza to, że płatności w praktyce odbywają się właśnie w latach przewidzianych dostaw oraz w latach je poprzedzających. Praktycznie nie spotyka się płatności, które następują istotnie później niż dostawy. Opóźnienia w wydatkowaniu środków wynikają jedynie z terminów płatności określonych na fakturach za te dostawy. Oczywiście istnieją sytuacje związane z opóźnieniem dostaw, wówczas przesunięciu ulegają również płatności, ale na potrzeby niniejszej analizy założono, że dostawy odbędą się terminowo. Jeśli umowy przewidywały dostawy przed 2023 rokiem, to odpowiednio zmniejszono płatności z nich wynikające na 2023 rok i lata kolejne. W tym miejscu warto także dodać, że dla umów zawartych w USD wartość w PLN policzono po kursie 3,8 PLN za 1 USD dla umów zawartych do 2019 roku lub po kursie 4,2 PLN za 1 USD dla umów zawartych od 2020 roku, a w przypadku innych walut, po kursie z dnia podpisania kontraktu. Jeśli dojdzie do zmian kursów walut to oczywiście łączna wartość tych umów w PLN również będzie ulegać zmianie. W przypadku kilku umów przewidujących dostawy opcjonalne, które mogą jednak zostać zrealizowane w latach 2023-2026, w planowanych wydatkach uwzględniono maksymalne wykorzystanie opcji (jest to jakieś pole do ewentualnych oszczędności, jednak niewielkich kwotowo w odniesieniu do wartości wszystkich podpisanych umów).

  Poza wspomnianymi 120 głównymi umowami Agencja Uzbrojenia realizuje również szereg innych umów zwiazanych z zakupami sprzętu wojskowego, zatem realnie wydatki modernizacyjne tej instytucji w latach 2023-2026 powinny być nawet wyższe niż podana kwota 161 mld PLN.

  Czego dotyczą najważniejsze ze 120 głównych, obecnie realizowanych umów? Poniżej w tabeli wymieniono 40 z nich, o największej wartości i z podaniem planowanych lat realizacji.

  Poza Agencją Uzbrojenia z budżetu PMT finansowane są także zakupy, modyfikacje i remonty sprzętu wojskowego realizowane m.in. przez Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych (IWspSZ). W 2020 roku wydatki te wyniosły 2,18 mld PLN, w 2021 roku 1,65 mld PLN, w 2022 roku 1,63 mld PLN, a w 2023 roku na same remonty sprzętu wojskowego zaplanowano budżet w wysokości 2,2 mld PLN. Biorąc pod uwagę wzrost cen można zatem szacować, że w latach 2023-2026 wydatki IWspSZ w ramach PMT wyniosą ok. 10 mld PLN. Z budżetu PMT płatności za dokonane zamówienia sprzętu wojskowego realizują także inni płatnicy (np. Jednostka Wojskowa NIL), ale ich łączne wydatki są niższe niż IWspSZ, nie wspominając już o Agencji Uzbrojenia.

Dla kogo ten "tort"?

  Analizując 120 głównych umów modernizacyjnych o łącznej wartości ok. 234 mld PLN brutto nie można pominąć pytania, ile z tych pieniędzy pozostanie w Polsce, a ile trafi do zagranicznych wykonawców. Biorąc pod uwagę głównych wykonawców z którymi podpisano umowy można wskazać, że:

• z rządem Stanów Zjednoczonych lub amerykańskimi wykonawcami podpisano umowy o łącznej wartości ok. 78,7 mld PLN, co stanowi 33,6% wartości wszystkich analizowanych 120 umów;
• z wykonawcami z Korei Południowej podpisano umowy o łącznej wartości ok. 64,3 mld PLN (27,4%);
• z wykonawcami z Polski podpisano umowy o łącznej wartości ok. 58,1 mld PLN (24,8%);
• z wykonawcami z Wielkiej Brytanii podpisano umowy o łącznej wartości ok. 19,0 mld PLN (8,1%);
• z wykonawcami z innych państw europejskich (w tym Turcji) i Izraela (jeden kontrakt) podpisano umowy o łącznej wartości 14,3 mld PLN (6,1%). 

  Oceniając powyższe dane należy jednak pamiętać o kilku uwarunkowaniach. Po pierwsze, są to wartości brutto umów, a zatem transfer pieniędzy do firm zagranicznych będzie realnie mniejszy o podatek VAT, który zostanie zapłacony do polskiego Urzędu Skarbowego.

  Po drugie, wykonawcą większości innych umów podpisanych przez Agencję Uzbrojenia (poza analizowanymi) oraz większości umów zawieranych przez IWspSZ są polskie firmy.

  Po trzecie, dla firm PZL-Świdnik S.A. i Polskie Zakłady Lotnicze S.A. na potrzeby analizy przyjęto, że koszty umów na śmigłowce AW149 rozkładają się po połowie na Polskę i Włochy, a dla śmigłowców S-70i Black Hawk po połowie na Polskę i Stany Zjednoczone mimo, że realnie te proporcje mogą być odmienne. Podobnie koszty umowy na fregaty Miecznik podzielono po 50% na Polskę i Wielką Brytanię, Lekkich Pojazdów Rozpoznawczych podzielono po 50% pomiędzy Polskę i Koreę Południową, a w przypadku systemu Mała Narew przyjęto podział 25% dla Polski i 75% dla Wielkiej Brytanii.

  Po czwarte, w większości umów występują podwykonawcy i to zarówno w umowach z polskimi firmami są poddostawcy zagraniczni, jak i w umowach z wykonawcami zagranicznymi są podwykonawcy z Polski. Te zależności nie mają odzwierciedlenia w dokonanej analizie (z powodu braku wystarczających danych).

  Po piąte, udział polskich wykonawców w podpisanych umowach głównych może nie wydaje się duży, ale nawet taki poziom często zapewnia pełne obciążenie obecnych mocy produkcyjnych części z polskich zakładów. Ponadto większość rodzajów sprzętu wojskowego kupowanego u zagranicznych dostawców nie jest produkowana przez krajowe firmy, a priorytetem zamawiającego był często czas dostawy. Niewątpliwie na zmniejszenie udziału polskich firm w zawartych kontraktach miały wpływ interwencyjne zakupy dokonane w Korei Południowej i Stanach Zjednoczonych w rezultacie rosyjskiej agresji na Ukrainę.

Budżet Agencji Uzbrojenia na modernizację w latach 2023-2026

  Jak już wspomniano, budżet na modernizację techniczną ma dwie składowe, środki budżetowe zapisane w ramach PMT i środki pozabudżetowe, będące w dyspozycji FWSZ.

  Zacznijmy od tych pierwszych. W 2023 roku łączny budżet PMT ustalono na poziomie 27,2 mld PLN, w tym 24,5 mld PLN ze środków majątkowych i 2,7 mld PLN ze środków bieżących (informacja uzyskana przez autora z MON). Środki bieżące przeznaczane są głównie na remonty i trafiają do IWspSZ. Agencja Uzbrojenia w 2023 roku ze środków bieżących otrzymać ma 0,27 mld PLN w ramach paragrafu 4250 „Zakup sprzętu i uzbrojenia”. W przypadku wydatków majątkowych budżet Agencji Uzbrojenia w 2023 roku został ustalony na 22,05 mld PLN (informacja z Decyzji budżetowej na rok 2023 Nr 8/MON z dnia 17 lutego 2023 r.). Łączny budżet Agencji Uzbrojenia na PMT to zatem ok. 22,3 mld PLN. Dodatkowo z budżetu państwa na modernizację w 2023 roku przekazana zostanie kwota 9,6 mld PLN, która trafi do FWSZ, a środki tego funduszu są również w dyspozycji Agencji Uzbrojenia. Można zatem przyjąć, że w br. łącznie z budżetu państwa na zakupy sprzętu wojskowego Agencja Uzbrojenia otrzyma 31,9 mld PLN. 

  Całkowite tegoroczne wydatki obronne zostały ustalone w ustawie budżetowej na 2023 rok na poziomie 97,44 mld PLN. Budżet Agencji Uzbrojenia na zakupy sprzętu wojskowego (w ramach PMT i środków budżetowych przekazanych do FWSZ) stanowi zatem blisko 33% łącznych nakładów obronnych przewidzianych w ustawie budżetowej. Przyjmując ten wskaźnik można szacunkowo policzyć, jaki będzie budżet w latach 2024-2026. Wydatki budżetowe na obronność, zgodnie z obowiązującymi przepisami powinny stanowić co najmniej 3% PKB. Biorąc pod uwagę PKB Polski szacowany w dokumencie MF „Wytyczne dotyczące stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych ustaw. Aktualizacja – czerwiec 2023 r.”, łączne wydatki obronne z budżetu państwa w latach 2024-2026 powinny wynosić:

• w 2024 roku 113,3 mld PLN,
• w 2025 roku 121,6 mld PLN,
• w 2026 roku 129,1 mld PLN.

  Razem jest to kwota ok. 364,0 mld PLN. Jeśli policzymy od niej 33% na wydatki modernizacyjne Agencji Uzbrojenia to mamy 120,1 mld PLN. Do tego dodajmy budżet zaplanowany na 2023 rok, tj. 31,9 mld PLN.  W rezultacie otrzymujemy kwotę 152 mld PLN środków budżetowych (w tym przekazywanych do FWSZ) dostępnych dla Agencji Uzbrojenia na modernizację w latach 2023-2026.

  Jak łatwo zauważyć, są to środki mniejsze niż płatności w tych latach wynikające z już podpisanych umów, ponieważ część płatności zaplanowano również ze środków dłużnych FWSZ. Przejdźmy do tego komponentu budżetu na modernizację. Tu trudniej o wiarygodne dane, bowiem w ubiegłym roku utajniono plany wydatków FWSZ, choć w pierwszej wersji były one jawne. Z dostępnych publicznie informacji wynika jednak, że wydatki zaplanowane z FWSZ w 2023 roku można szacować na łącznie ok. 40 mld PLN, z czego 9,6 mld PLN będą do wpływy z budżetu państwa (które już ujęto w wyliczonej powyżej kwocie 152 mld PLN), a pozostałe 30,4 mld PLN to będą pozostałe dochody FWSZ, ale przede wszystkim dochody pochodzące z mechanizmów dłużnych. 

  Prawdopodbnie jedynym publicznie dostępnym źródłem na bazie którego można określić planowane dłużne dochody FWSZ w latach 2024-2026 jest opublikowana we wrześniu 2022 roku przez MF „Strategia Zarządzania Długiem Sektora Finansów Publicznych w latach 2023–2026”. Wynika z niej, że zadłużenie FWSZ w latach 2024-2026 zwiększy się:

• w 2024 roku o 42,8 mld PLN,
• w 2025 roku o 46,7 mld PLN,
• w 2026 roku o 49,9 mld PLN.

  W rezultacie otrzymujemy kwotę do ok. 170 mld PLN środków dłużnych FWSZ dostępnych dla Agencji Uzbrojenia na modernizację w latach 2023-2026. Realnie będzie to prawdopodobnie kwota nieco niższa, bowiem z uzyskanych dochodów FWSZ, BGK będzie musiał również pokrywać koszty odsetek od zaciągniętych kredytów lub wyemitowanych obligacji. Do dochodów FWSZ można teoretycznie doliczyć jeszcze inne ustawowe źródła dochodów tego funduszu, ale trzeba pamiętać, że utrzymanie FWSZ związane jest również z kosztami. Na potrzeby niniejszej analizy przyjęto, że dochody FWSZ z dodatkowych tytułów będą wykorzystane na pokrycie odsetek i kosztów funkcjonowania funduszu.

  Podsumowując, jeśli BGK uda się pozyskać zakładane finasowanie dłużne w ramach FWSZ, w dyspozycji Agencji Uzbrojenia w latach 2023-2026 na zakupy sprzętu wojskowego powinny znajdować się środki w łącznej wysokości do ok. 322 mld PLN, ale biorąc pod uwagę konieczność spłaty przez BGK odsetek od zadłużenia FWSZ, bardziej realna będzie kwota 300-310 mld PLN. Podpisane jak dotąd umowy modernizacyjne wykorzystują już ok. 52% tego budżetu.

Wyrzutnia południowokoreańskich pocisków rakietowych K239 Chunmoo na polskim podwoziu Jelcz P882.57 TS T45 K-MLRS. To przykład programu finasnowanego m.in. z FWSZ. Fot. Agencja Uzbrojenia.

Wnioski

  Planowany do wydatkowania w latach 2023-2026 budżet na modernizację techniczną w wysokości nawet 300 mld PLN będzie stanowił przełom w stosunku do wydatków z poprzednich lat. Dla porównania, w latach 2018-2021 (również przez okres czterech lat), wydatkowano na ten cel 55,7 mld PLN, czyli ponad pięć razy mniej.

  Choć nie znamy wielkości zaciągniętych przez BGK na potrzeby FWSZ kredytów to wiadomo, że w latach 2023-2026 może to być kwota do ok. 170 mld PLN. Jak na razie ujawniono jedynie, że zadłużenie FWSZ na koniec 2022 roku wyniosło 9,91 mld PLN, a na koniec I kwartału 2023 roku wzrosło do 13,78 mld PLN (dane z dokumentu MF „Zadłużenie Sektora Finansów Publicznych I kw. 2023”). 

  Bez środków dłużnych sfinansowanie w latach 2023-2026 tylko już podpisanych przez Agencję Uzbrojenia 120 głównych umów modernizacyjnych może być problematyczne, bowiem płatności z nich wynikające w tym okresie wynoszą ok. 161 mld PLN, a planowany budżet Agencji Uzbrojenia pochodzący tylko z budżetu państwa w latach 2023-2026 można szacować na ok. 152 mld PLN. W konsekwencji podpisanie kolejnych umów na zakupy sprzętu wojskowego przewidujących płatności w latach 2023-2026 bez finansowania dłużnego lub podniesienia PKB na obronność ponad obecne 3% nie byłoby możliwe.

  Pełne planowane pozyskanie środków dłużnych FWSZ w latach 2023-2026 spowoduje zadłużenie na poziomie ok. 170 mld PLN, którego spłata (wraz z odsetkami) obciąży budżet MON w kolejnych latach.

  Konieczność pozyskania 170 mld PLN z mechanizmów dłużnych które mają zasilić FWSZ w latach 2023-2026 może stanowić ryzyko (choćby polityczne) dla stabilności finansowania modernizacji Wojska Polskiego w najbliższych latach. Jednocześnie należy mieć świadomość, że bez finansowania dłużnego (lub ograniczenia wydatków społecznych) nie można radykalnie przyspieszyć tego procesu. 

  Jeśli w tym roku dojdzie do podpisania przez Agencję Uzbrojenia następnych umów modernizacyjnych z płatnościami w latach 2023-2026 (a takie są plany), to kolejny rząd aby je zrealizować będzie musiał pozyskać środki z mechanizmów dłużnych, albo jeszcze większy procent PKB Polski przeznaczać na obronność (kosztem innych obszarów takich jak: ochrona zdrowia, edukacja czy kultura). 

  Biorąc pod uwagę obecne i przyszłe zagrożenia dla bezpieczeństwa Polski proces modernizacji technicznej Sił Zbrojnych RP powinien być przyspieszany i nie można go odkładać na później. Warto jednak zadbać, aby ponoszone na ten cel ze środków publicznych ogromne nakłady były wydatkowane efektywnie, a nie tylko efektownie.

Tomasz Dmitruk

• Tweet